КАЛИНИНГРАДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 16 марта 2023 г. по делу в„– 3а-25/2023

(УИД: 39OS0000-01-2022-000276-66)

Калининградский областной суд в составе:
председательствующего судьи Шубина Д.В.
при секретаре Макаревской А.В.,
с участием прокурора Чернышовой К.И.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску Е.Д.М. об оспаривании нормативных актов Генерального плана МО "Зеленоградский городской округ", Правил землепользования и застройки МО "Зеленоградский городской округ" в части,

установил:

Е.Д.М. обратился с административным иском в суд, указав, что является собственником 1/4 доли в праве собственности на нежилое здание КН <...>, площадью 142,6 кв. м, расположенного по адресу: <...>. Данное здание фактически является жилым домом, в котором он проживает с семьей. Здание расположено на земельном участке КН <...> по адресу: <...>, который принадлежит ему на праве аренды. Согласно Генеральному плану МО "Зеленоградский городской округ" (в редакции Постановления Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года в„– 166) указанные земельный участок и здание расположены в многофункциональной общественно-деловой зоне, предназначенной для застройки объектами делового, общественного, коммерческого и коммунально-бытового назначения, с размещением сопутствующих объектов инженерной и транспортной инфраструктуры, а также объектами, необходимыми для осуществления предпринимательской деятельности в соответствии с п. 21 Положения о территориальном планировании. В соответствии с Правилами землепользования и застройки МО "Зеленоградский городской округ", утв. Решением окружного совета депутатов МО "Зеленоградский городской округ" от 31 августа 2021 года в„– 99, земельный участок КН <...> расположен в территориальной зоне - зона объектов делового, коммерческого и торгового назначения (О-2), предназначенной для размещения объектов делового, коммерческого и торгового назначения, а также для обеспечения условий размещения объектов капитального строительства в целях извлечения прибыли. Данный земельный участок расположен на территории национального парка "Куршская коса". Приказом Минприроды России от 9 ноября 2012 года в„– 380 утверждено Положение о национальном парке "Куршская коса". В соответствии с п. 13 Положения изменение функционального зонирования может осуществляться только после внесения соответствующих изменений в него. Данным Положением виды разрешенного использования земельных участков и предельные параметры строительства на Куршской косе не установлены. Согласно сводному заключению Минэкономразвития России от 18 декабря 2020 года при согласовании проекта внесения изменений в генеральный план МО "Зеленоградский городской округ" замечания, связанные с пересечением земель лесного фонда с землями лесного фонда площадью 358,2 га, устранены не были. Решением поселкового совета депутатов "Сельское поселение "Куршская коса" от 25 декабря 2012 года в„– 44 был утвержден генеральный план этого поселения. Решением Калининградского областного суда от 6 декабря 2016 года данный нормативный акт признан недействующим - по причине отсутствия согласования Минприроды России. Оспариваемые нормативные документы территориального планирования и градостроительного зонирования, таким образом, утверждены с нарушением установленной процедуры, вследствие чего он не вправе изменить разрешенного использование арендуемого земельного участка и назначение здания. Просит признать недействующими Постановление Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года в„– 166 "О внесении изменений в генеральный план муниципального образования "Зеленоградский городской округ" в части отнесения земельного участка КН <...> к функциональной зоне - многофункциональная общественно-деловая зона; Правила землепользования и застройки МО "Зеленоградский городской округ", утвержденные решением окружного Совета депутатов МО "Зеленоградский городской округ" Калининградской области от 31 августа 2021 года в„– 99, в части отнесения земельного участка КН <...> к территориальной зоне О-2 - зона объектов делового, коммерческого и торгового назначения.
Представитель административного истца Е.Д.М. Р. заявленные административные исковые требования поддержал по изложенным выше обстоятельствам, указал, что оспариваемые нормативные акты нарушают права административного истца тем, что не позволяют изменить вид разрешенного использования земельного участка КН <...> на предназначенный для эксплуатации индивидуального жилого дома, то есть соответствующему фактическому землепользованию.
Представитель административных ответчиков Правительства Калининградской области, Министерства градостроительной политики Калининградской области Жданова И.Ю. возражала против удовлетворения заявленных административных исковых требований, указав, что процедура принятия Постановление Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года в„– 166 являлась предметом проверки различных судебных инстанций. Согласно письменному отзыву, в процессе согласования Проекта внесения изменений в Генеральный план 29.12.2020 в Агентство поступило Сводное заключение Минэкономразвития России от 18.12.2020 в„– 43310-ОТ/Д27и о несогласии с Проектом, в том числе с замечаниями Рослесхоза от 16 ноября 2020 г. в„– АВ-03-31/22725 в части выявленного пересечения земель лесного фонда с землями населенных пункта площадью 358,2 га; Минприроды России от 1 декабря 2020 г. в„– 02-19-31/32496 о поддержи позиции Рослесхоза в части земель лесного фонда, а также с замечаниями о необходимости отображения на картах Проекта границ особо охраняемой природной территории федерального значения - национальный парк "Куршская коса", а также береговых полос водных объектов общего пользования. Заключения о несогласии с Проектом в отношении зонирования земельного участка с кадастровым номером <...> в ходе согласования не поступали. В соответствии с пунктом 2.8 Порядка согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, состава и порядка работы согласительной комиссии при согласовании проектов документов территориального планирования, утвержденного приказом Минэкономразвития России от 21.07.2016 в„– 460, Проект считается согласованным с Минпромторгом России, ФСБ России, ФСО России, Госкорпорацией "Росатом", Госкорпорацией "Роскосмос", СВР России, не представившими в установленный срок заключения на Проект. В целях урегулирования разногласий, послуживших основанием для подготовки Министерством экономического развития Российской Федерации сводного заключения от 18.12.2020 в„– 43310-ОТ/Д27и о несогласии с Проектом, приказом Агентства от 30.12.2020 в„– 560 "О создании согласительной комиссии" создана согласительная комиссия. 25 февраля 2021 года состоялось заседание согласительной комиссии. По результатам работы согласительной комиссии замечания федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации было решено считать урегулированными частично. Рекомендовать представить Проект на утверждение в Правительство Калининградской области. В отношении замечаний Рослесхоза составить материалы по несогласованным вопросам и план согласования указанных замечаний после утверждения Проекта. Протокол согласительной комиссии размещен в ФГИС ТП. В целях утверждения Проекта Агентством был подготовлен проект постановления Правительства Калининградской области "О внесении изменений в генеральный план муниципального образования "Зеленоградский городской округ". Проект постановления был согласован со всеми уполномоченными органами исполнительной власти Калининградской области в порядке, установленном Регламентом Правительства Калининградской области, утвержденным постановлением Правительства Калининградской области от 24.06.2011 в„– 450 и был размещен на официальном сайте Правительства Калининградской области в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" для публичного обсуждения и проведения независимой антикоррупционной экспертизы под номером 8027. 31.03.2021 Правительством Калининградской области было принято постановление в„– 166 "О внесении изменений в генеральный план муниципального образования "Зеленоградский городской округ". Указанное постановление опубликовано на Официальном интернет-портале правовой информации (pravo.gov.ru) 02.04.2021 под номером 3900202104020002. В соответствии с указанной нормой 08.04.2021 генеральный план муниципального образования "Зеленоградский городской округ" и материалы по обоснованию генерального плана муниципального образования "Зеленоградский городской округ" (в редакции постановления Правительства Калининградской области от 31.03.2021 в„– 166) размещены в ФГИС ТП. Разработка Правил осуществлялась администрацией муниципального образования "Зеленоградский муниципальный округ" (далее - Администрация). Правила утверждены решением окружного Совета депутатов муниципального образования "Зеленоградский городской округ" Калининградской области 31.08.2021 в„– 99. Ввиду нахождения населенных пунктов в границах особо охраняемой природной территории федерального значения "Национальный парк "Куршская коса" Проект Правил был согласован с Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации в соответствии с пунктом 8.4 статьи 31 ГрК РФ. Таким образом, зонирование территории, в том числе правовой режим использования земельного участка административного истца был предметом согласования при согласовании Правил.
Заинтересованные лица В.А.А., Е.В.Д., будучи надлежаще извещены о месте и времени рассмотрения дела, в судебное заседание не явились, об отложении дела слушанием ходатайства не заявили.
Административный ответчик Совет депутатов МО "Зеленоградский муниципальный округ Калининградской области", заинтересованные лица администрация МО "Зеленоградский муниципальный округ Калининградской области", Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз), Департамент Рослесхоза по СЗФО, ТУ Росимущества в Калининградской области, Министерство природных ресурсов и экологии РФ, будучи надлежаще извещены о рассмотрении дела, в судебное заседание своего представителя не направили.
Согласно письменному отзыву Совета депутатов МО "Зеленоградский муниципальный округ Калининградской области", он возражает относительно заявленных административных исковых требований, указывает на то, что оспариваемые функциональная и территориальная зоны, в которых располагается земельный участок КН <...>, соответствуют виду его разрешенного использования, а также фактическому его использованию, в связи с чем его прав не нарушают.
Как следует из письменного отзыва Департамента Рослесхоза по СЗФО, земельный участок КН <...> полностью располагается в границах Зеленоградского участкового лесничества квартал 83(1) (материалы лесоустройства на 2015 год). Квартал 83 лесохозяйственным регламентом установлен как зона хозяйственного значения, которая не предусматривает жилищного строительства.
Заслушав участвующих в деле лиц, прокурора, полагавшего необходимым в удовлетворении заявленных административных исковых требований отказать, суд приходит к следующему.
Законодательство о градостроительной деятельности состоит из настоящего Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить настоящему Кодексу (статья 3 ГрК РФ).
В соответствии с п. 26 ч. 1 ст. 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации", ч. 3 ст. 8, ч. 1 ст. 24 ГрК РФ утверждение генерального плана городского округа, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительных орган муниципального образования принимает муниципальные правовые акты.
Статьей 8.2 ГрК РФ установлена возможность перераспределения полномочий органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта РФ в области градостроительной деятельности в порядке, предусмотренном ч. 1.2 ст. 17 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации".
С 1 января 2017 года в соответствии с п.п. 2, 3 п. 1 ст. 1 Закона Калининградской области от 30 ноября 2016 года в„– 19 полномочия по утверждению документов территориального планирования муниципальных образований Калининградской области, правил землепользования и застройки, внесению таких изменений в такие документы переданы Правительству Калининградской области.
В соответствии с п. 4 ст. 2 указанного закона документы территориального планирования, документы градостроительного зонирования муниципальных образований, документация по планировке территории муниципальных образований, местные нормативы градостроительного проектирования, разработка которых была начата до вступления в силу данного закона, утверждаются органами местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области.
К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ).
Генеральный план содержит: 1) положение о территориальном планировании; 2) карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; 3) карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; 4) карту функциональных зон поселения или городского округа (часть 3 статьи 23 ГрК РФ).
Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 ГрК РФ).
Пунктом 2 статьи 1 ГрК РФ предусмотрено, что территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.
Функциональные зоны пунктом 5 статьи 1 ГрК РФ определены как зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение.
В соответствии с частью 3 статьи 23 ГрК РФ генеральный план содержит в том числе положение о территориальном планировании и карту функциональных зон поселения или городского округа.
Положение о территориальном планировании, содержащееся в генеральном плане, включает в себя параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения, за исключением линейных объектов (пункт 2 части 4 статьи 23 ГрК РФ).
Правообладатели земельных участков и объектов капитального строительства, если их права и законные интересы нарушаются или могут быть нарушены в результате утверждения генерального плана, вправе оспорить генеральный план в судебном порядке (часть 15 статьи 24 ГрК РФ).
В силу ч. 1 ст. 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются, в том числе, в целях обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства. Как указано в ч. 2 этой же статьи, правила землепользования и застройки включают в себя карту градостроительного зонирования.
Частью 3 статьи 9, частями 9 и 10 статьи 31, пунктом 1 части 2 статьи 33, пунктом 2 части 1 статьи 34, частью 15 статьи 35 ГрК РФ закреплен принцип первичности генерального плана как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.
В частности, п. 2 ч. 1 ст. 34 ГрК РФ предусмотрено, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа.
С учетом приведенных норм закона в пункте 57 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации в„– 3 (2018), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 14 ноября 2018 года, высказана правовая позиция о том, что установление территориальных зон в правилах землепользования и застройки конкретизирует положения документов территориального планирования (генерального плана) в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам.
Частью 3 статьи 9, частями 9, 10 статьи 31, пунктом 1 части 2 статьи 33, пунктом 2 части 1 статьи 34, частью 15 статьи 35 ГрК РФ установлен принцип первичности генерального плана перед правилами землепользования и застройки как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития.
Постановлением Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года в„– 166 "О внесении изменений в генеральный план муниципального образования "Зеленоградский городской округ" утвержден генеральный план муниципального образования "Зеленоградский городской округ" в актуальной редакции.
Постановление подписано Губернатором Калининградской области, текст постановления в полном объеме размещен на официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru 2 апреля 2021 года.
Постановление вступило в силу 12 апреля 2021 года.
Порядок принятия и опубликования Постановлением Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года в„– 166 являлись предметом проверки по административному делу в„– 3а-174/2021.
Правила землепользования и застройки МО "Зеленоградский городской округ" утверждены решением окружного Совета депутатов МО "Зеленоградский городской округ" Калининградской области от 31 августа 2021 года в„– 99, порядок их принятия и опубликования являлись предметом рассмотрения по административному делу 3а-38/2022.
Установлено, что Е.Д.М., Е.В.Д., Е.Д.Д., В.А.А. являются арендаторами земельного участка КН <...> по адресу: <...>, площадью 600 кв. м, имеющего вид разрешенного использования - под строительство гостиницы коттеджного типа, на основании договора аренды земельного участка в„– 90 от 10 декабря 2001 года с последующими соглашениями к нему.
На этом земельном участке расположен объект недвижимого имущества КН <...> - гостиница коттеджного типа, имеющая назначение - нежилое, площадью 142,6 кв. м, адрес: <...>, находящаяся в общей долевой собственности Е.Д.М., Е.В.Д., Е.Д.Д., В.А.А. - по 1/4 доли в праве.
Земельный участок КН <...> согласно Карте функциональных зон Генерального плана муниципального образования "Зеленоградский городской округ" в редакции Постановление Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года в„– 166 отнесен к функциональной зоне - многофункциональная общественно-деловая зона (сущ.).
Согласно Карте градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки МО "Зеленоградский городской округ", утвержденных решением окружного Совета депутатов МО "Зеленоградский городской округ" Калининградской области от 31 августа 2021 года в„– 99, этот же земельный участок относится к территориальной зоне О-2 - зона объектов делового, общественного и коммерческого назначения. Эта территориальная зона, согласно Правилам, помимо прочего, предусматривает гостиничное обслуживание.
Ранее земельный участок КН <...> согласно Карте градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки МО "Сельское поселение "Куршская коса", утв. решением поселкового Совета депутатов МО "Сельское поселение "Куршская коса" в„– 2 от 22 января 2013 года, был отнесен к территориальной зоне О-1 - зона делового общественного, коммерческого социального и коммунально-бытового назначения.
Относительно доводов, изложенных в административном исковом заявлении, суд приходит к следующему.
В соответствии с ч. 7 ст. 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объеме.
Согласно разъяснению, содержащемуся в п. 19 Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 в„– 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", в случае когда акт или часть акта, законность которых уже проверена судом, оспариваются другими лицами, требования которых основаны на иных доводах, не обсуждавшихся судом первой инстанции, в принятии административного искового заявления также должно быть отказано. Данные доводы могут быть приведены этими лицами при обжаловании решения суда в суд кассационной или надзорной инстанции. Вместе о тем судья не вправе отказать в принятии административного искового заявления, если в нем указаны иные основания, по которым акт или его часть не могли быть проверены судом, принявшим решение, вступившее в законную силу (например, когда после рассмотрения дела изменилось законодательство, на соответствие которому проверялись нормативный правовой акт или его часть.
Как указано выше, процедура принятия Постановления Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года в„– 166 "О внесении изменений в генеральный план муниципального образования "Зеленоградский городской округ" проверена в рамках другого административного дела.
Генеральный план определяет долговременную стратегию развития территории. Административным истцом не указано, каким образом оспариваемые положения Постановления Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года в„– 166 нарушают нормативные акты, имеющие большую юридическую силу. Как верно отмечено в отзыве Совета депутатов МО "Зеленоградский муниципальный округ Калининградской области", установленные функциональная и территориальная зоны соответствуют как виду разрешенного использования земельного участка КН 39:05:020302:53, так и фактическому землепользованию - эксплуатация гостиницы.
Установленная Правилами землепользования и застройки МО "Зеленоградский городской округ", утвержденными решением окружного Совета депутатов МО "Зеленоградский городской округ" Калининградской области от 31 августа 2021 года в„– 99, в границах земельного участка КН <...> территориальная зона производна от Генерального плана, соответствует функциональной зоне, в связи с чем основания для отмены этого нормативного акта также отсутствуют.
Таким образом, поскольку оспариваемые нормативные акты не противоречат нормативным актам, имеющим большую юридическую силу, в удовлетворении административных исковых требований следует отказать.
Руководствуясь ст.ст. 175-180, 215 КАС РФ, суд

решил:

В удовлетворении административного искового заявления Е.Д.М. - отказать.
Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в первый апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца с даты составления мотивированного решения.
Мотивированное решение изготовлено 22 марта 2023 года.

Судья
Д.В. Шубин


------------------------------------------------------------------