КАЛИНИНГРАДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 26 января 2023 г. по делу в„– 3а-19/2023

(УИД: 39OS0000-01-2022-000237-86)

Калининградский областной суд в составе:
председательствующего судьи Шубина Д.В.
при секретаре Макаревской А.В.,
с участием прокурора Ботвиной Л.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску К. об оспаривании нормативных актов Генерального плана МО "Зеленоградский городской округ", Правил землепользования и застройки МО "Зеленоградский городской округ" в части,

установил:

К. обратилась с административным иском в суд, указав, что на основании соглашений от 20 июня 2016 года, 3 ноября 2016 года и 5 апреля 2017 года является арендатором земельных участков N, N, N, каждый площадью 800 кв. м, в соответствии с договором аренды от 4 июля 2014 года в„– <...> в редакции соглашения в„– <...> от 27 февраля 2015 года. Указанные земельные участки имеет вид разрешенного использования - под строительство объектов рекреационного и лечебно-оздоровительного назначения (земельные участки домов отдыха и пансионатов), образованы 16 февраля 2015 года путем раздела земельного участка N, который, в свою очередь, 27 января 2014 года был образован из земельного участка N, образованного и поставленного на кадастровый учет 5 декабря 2005 года, категория - земли населенных пунктов, вид разрешенного использования - под строительство объектов рекреационного и лечебно-оздоровительного назначения (земельные участки домов отдыха и пансионатов). На дату образования земельных участков N, в„– действовал Генеральный план МО "Зеленоградское городское поселение", утв. решением Городского Совета депутатов от 17 октября 2012 года в„– 157, согласно которому данная территория была отнесена к функциональной зоне "Гостиницы и гостиничные комплексы". В этот же период действовали Правила землепользования и застройки, утв. решением Городского Совета депутатов от 12 декабря 2012 года в„– 173, в соответствии с которыми этот участок относился к территориальной зоне ОДЗ4 "Зона обслуживания объектов, необходимых для осуществления производственной и предпринимательской деятельности". Постановлением Правительства Калининградской области от 31.03.2021 в„– 166 утверждены изменения в Генеральный план, согласно которым спорный земельный участок отнесен к функциональной зоне "Зона озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса)", в которой запрещено строительство объектов капитального строительства. Решением окружного Совета депутатов муниципального образования "Зеленоградский городской округ" от 31 августа 2021 года в„– 99 утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования "Зеленоградский городской округ", которыми спорные земельные участки отнесены к территориальной зоне Р-1 "Зона городских парков, скверов, садов, бульваров, зеленых насаждений общего пользования", что исключает возможность любого строительства объектов капитального строительства. Отнесение Генеральным планом земельных участков N, N, в„– к функциональной зоне "Зона озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса)", а Правилами землепользования и застройки - к территориальной зоне Р-1 "Зона городских парков, скверов, садов, бульваров, зеленых насаждений общего пользования", является незаконным. Судебными актами по делу в„– 3а-174/2021 по административному иску Ершова С.Э. о признании недействительным Генерального плана в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами в„– и в„– к функциональной зоне "Зона озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса)" установлены следующие юридически значимые обстоятельства. Генеральный план муниципального образования в части изменения функционального зонирования рассматриваемой территории не согласуется с положениями пункта 3 статьи 1, части 1 статьи 9 Градостроительного кодекса РФ об определении в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, соблюдения баланса частных и публичных интересов, а также порождает неопределенность правового режима земельных участков, не исключенных из границ населенных пунктов, предоставленных для целей строительства объектов рекреационного и лечебно-оздоровительного назначения, однако при этом отнесенных к функциональной зоне, где строительство соответствующих объектов не допускается без достаточного на то основания; имеет место противоречие сведений о категории земельных участков, содержащихся в ЕГРН, правоустанавливающих документах на земельные участки, Лесном плане Калининградской области, с одной стороны, и государственном лесном реестре с другой; доказательств наличия планов развития спорной территории, необходимости создания каких-либо объектов регионального значения общего пользования на спорной территории не представлено; установление и изменение функциональной зоны не может являться произвольным, а, следовательно, такое градостроительное решение должно быть надлежаще мотивировано и обусловлено объективно существующей необходимостью. Судебным актом по делу в„– 3а-117/2022 по административному иску Ершова С.Э. признаны недействующими Правила землепользования и застройки в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами в„– и в„– к территориальной зоне Р-1 "Зона городских парков, скверов, садов, бульваров, зеленых насаждений общего пользования". Учитывая тождественность обстоятельств образования земельных участков с кадастровыми номерами N, в„– и земельных участков N, N, N, в целях обеспечения принципа правовой определенности и исключения принятия противоречащих друг другу судебных актов административный истец полагает, что установленные в рамках административных дел в„– 3а-174/2021 и в„– 3а-117/2022 обстоятельства и сделанный судебными инстанциями вывод об отсутствии законных оснований для такого кардинального изменения территориального планирования и градостроительного зонирования зоны, куда входят указанные земельные участки, в равной мере применимы в настоящем деле. Кроме того, согласно Карте зон с особыми условиями использования территорий в составе Правил землепользования и застройки земельный участок расположен в санитарно-защитной зоне железных дорог. Земельные участки N, N, в„– расположены в зоне с особыми условиями использования территорий - санитарно-защитной зоне железных дорог согласно Правилам землепользования и застройки. Отнесение этих земельных участков к санитарно-защитной зоне железных дорог незаконно. Вопросы установления размера и границ санитарно-защитных зон не отнесены к полномочиям органов местного самоуправления, отображению в документах территориального планирования и градостроительного зонирования подлежат зоны с особыми условиями использования территории, которые установлены с соблюдением требований соответствующего законодательства. Решением Калининградского областного суда от 26.03.2021 по делу в„– 3а-83/2021 по административному иску Ершова Сергея Эдуардовича установлено, что железнодорожная линия Калининград - Зеленоградск - Светлогорск является железнодорожной линией довоенной постройки, регионального значения, до настоящего времени не реконструирована. Из информации, предоставленной ОАО "РЖД" и Управлением Роспотребнадзора по Калининградской области, следует, что по вопросу установления санитарного разрыва либо санитарно-защитной зоны в отношении участка железнодорожного пути, рядом с которым располагается земельный участок, ОАО "РЖД" в Управление Роспотребнадзора по Калининградской области не обращалось, и такой разрыв или санитарно-защитная зона не устанавливалась. При таких обстоятельствах санитарно-защитная зона объекта железнодорожного транспорта в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 30.03.1999 в„– 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" и СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03, не установлена, следовательно, не подлежит отражению в Правилах землепользования и застройки. Просит признать недействующим Генеральный план муниципального образования "Зеленоградский городской округ" в редакции Постановления Правительства Калининградской области от 31.03.2021 в„– 166 в части отнесения земельных участков N, N, в„– к функциональной зоне "Зона озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса)"; признать недействующими Правила землепользования и застройки муниципального образования "Зеленоградский городской округ", утвержденные решением окружного Совета депутатов муниципального образования "Зеленоградский городской округ" от 31.08.2021 в„– 99, в части отнесения земельных участков N, N, в„– к территориальной зоне Р-1 "Зона городских парков, скверов, садов, бульваров, зеленых насаждений общего пользования"; признать недействующими Правила землепользования и застройки муниципального образования "Зеленоградский городской округ", утвержденные решением окружного Совета депутатов муниципального образования "Зеленоградский городской округ" от 31.08.2021 в„– 99, в части отображения на Карте зон с особыми условиями использования территорий санитарно-защитной зоны железных дорог в границах земельных участков N, N, N.
Представитель административного истца К. Б. в судебном заседании административные исковые требования поддержала по изложенным выше основаниям.
Представитель административного ответчика Правительства Калининградской области Ижутина В.С. против удовлетворения заявленных административных исковых требований возражала. Согласно письменному отзыву Правительства Калининградской области, в целях согласования Проекта внесения изменений в Генеральный план Зеленоградского ГО, 26 октября 2020 года он был размещен в ФГИС ТП. Карточка согласования проекта в„– 0202030220201032. 29 декабря 2020 года в Агентство поступило Сводное заключение Минэкономразвития России от 18.12.2020 в„– 43310-ОТ/Д27и о несогласии с Проектом, согласно которому, помимо прочего, на проект получено заключение о несогласии от Рослесхоза от 16 ноября 2020 г. в„– АВ-03-31/22725 с замечаниями в части выявленного пересечения земель лесного фонда с землями населенных пунктов площадью 358,2 га, Минприроды России от 1 декабря 2020 г. в„– 02-19-31/32496 о поддержке позиции Рослесхоза в части земель лесного фонда, а также с замечаниями о необходимости отображения на картах Проекта границ особо охраняемой природной территории федерального значения - национальный парк "Куршская коса", а также береговых полос водных объектов общего пользования. В целях урегулирования разногласий, послуживших основанием для подготовки Министерством экономического развития Российской Федерации сводного заключения от 18.12.2020 в„– 43310-ОТ/Д27и о несогласии с Проектом, приказом Агентства от 30.12.2020 в„– 560 "О создании согласительной комиссии" создана согласительная комиссия. 25 февраля 2021 года состоялось заседание согласительной комиссии. По результатам работы согласительной комиссии замечания федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации было решено считать урегулированными частично, рекомендовано представить Проект на утверждение в Правительство Калининградской области. В отношении замечаний Рослесхоза составить материалы по несогласованным вопросам и план согласования указанных замечаний после утверждения Проекта. Протокол согласительной комиссии размещен в ФГИС ТП. В целях утверждения Проекта Агентством был подготовлен проект постановления Правительства Калининградской области "О внесении изменений в генеральный план муниципального образования "Зеленоградский городской округ". По результатам публичного обсуждения и проведения независимой антикоррупционной экспертизы изменения в проект нормативного правового акта не вносились в связи с отсутствием замечаний. Проект постановления Правительства Калининградской области направлен в прокуратуру Калининградской области для проведения антикоррупционной экспертизы (исх. от 24.03.2021 в„– 2139-ААГ). 31 марта 2021 года Правительством Калининградской области было принято постановление в„– 166 "О внесении изменений в генеральный план муниципального образования "Зеленоградский городской округ". Указанное постановление опубликовано на официальном интернет-портале правовой информации (pravo.gov.ru) 2 апреля 2021 года под номером 3900202104020002. Таким образом, оспариваемое постановление Правительства Калининградской области от 31.03.2021 в„– 166 "О внесении изменений в генеральный план муниципального образования "Зеленоградский городской округ" принято Правительством Калининградской области в рамках установленных полномочий с соблюдением установленного Градостроительным кодексом Российской Федерации порядка и порядка вступления в силу нормативных правовых актов. Требования, предъявляемые к санитарно-защитным зонам, порядок их установления определен СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" (далее - СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03). При этом положения названных санитарных правил распространяются на размещение, проектирование, строительство и эксплуатацию вновь строящихся, реконструируемых промышленных объектов и производств, объектов транспорта, связи, сельского хозяйства, энергетики, опытно-экспериментальных производств, объектов коммунального назначения, спорта, торговли, общественного питания и др., являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека. В отношении линейных объектов, к которым относятся железнодорожные пути, предусмотрены санитарные разрывы (п. 1.4 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03). Понятие санитарного разрыва не является идентичным понятию охранной зоны, к которой относятся территории, прилегающие с обеих сторон к полосе отвода и в границах которых устанавливается особый режим использования земельных участков (частей земельных участков) в целях обеспечения сохранности, прочности и устойчивости объектов железнодорожного транспорта, в том числе находящихся на территориях с подвижной почвой и на территориях, подверженных снежным, песчаным заносам и другим вредным воздействиям. В соответствии с Картой зон с особыми условиями использования территории, относящейся к материалам по обоснованию Генерального плана, земельные участки N, N, в„– располагаются в границах санитарно-защитной зоны железной дороги. Правилами и нормами технической эксплуатации жилищного фонда, утв. постановлением Госстроя России от 27.09.2003 в„– 170 предусмотрены минимальные расстояния жилой застройки от железнодорожных линий станционных путей, соблюдение которых осуществляется в интересах, в первую очередь, застройщиков земельных участков в районе объектов железнодорожного транспорта. Определенное градостроительной документацией муниципального образования направление градостроительного развития, предусматривает не фиксацию существующего положения, а развитие территории, то есть на ее возможное изменение в будущем, при этом территориальное планирование должно обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки и объекты капитального строительства, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территории муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий и т.п., которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников и обладателей иных прав на земельные участки, что согласуется с положениями статей 2, 9 и 23 Градостроительного кодекса РФ. С учетом необходимости устойчивого развития территорий задача уполномоченных органов при разработке документов территориального планирования и градостроительного зонирования состоит в необходимости обеспечения справедливого баланса между общественными интересами, правами частных лиц, и особенностями развития территории путем согласования этих прав, интересов и особенностей. При таких обстоятельствах отображение в правилах землепользования и застройки зон с особыми условиями использования территорий является мерой по защите территории муниципального образования от возникновения негативных последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, необходимой для устойчивого развития территории и обеспечения благоприятного проживания граждан. Обязанность по соблюдению указанных выше ограничений свидетельствует об отсутствии нарушенных прав административного истца. Функциональная зона "Зона озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, скверы, бульвары, городские леса)" при разработке проекта Генерального плана была установлена в связи с тем, что рассматриваемая территория по материалам лесоустройства относится к землям лесного фонда. В отношении рассматриваемого земельного участка установлена территориальная зона, соответствующая функциональному зонированию, установленному генеральным планом, градостроительным регламентом которой предусмотрены виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, соответствующие назначению территориальной зоны. Таким образом, правила землепользования и застройки в оспариваемой части не противоречат генеральному плану, действовавшему в момент принятия указанных правил землепользования и застройки, как нормативному правовому акту в сфере градостроительства, имеющим большую юридическую силу, были приняты с соблюдением процедуры и порядка их принятия, и не нарушают права и законные интересы административного истца. Сложившаяся государственно-управленческая практика выделяет несколько основных категорий озелененных территорий, каждая из которых имеет свои особенности по отношению к собственности, продаже, аренде, режимам использования и способам хозяйствования: озелененные территории общего пользования - территории, используемые для рекреации всего населения города (в крупнейших городах - "миллионерах" - жителей, планировочных и жилых районов); озелененные территории ограниченного пользования; озелененные территории специального назначения, подпадающие под действие федерального законодательства об особо охраняемых территориях (пункты 1.1.1, 1.1.2 Правил создания, охраны и содержания зеленых насаждений в городах Российской Федерации, утвержденных приказом Госстроя Российской Федерации от 15 декабря 1999 года в„– 153). Таким образом, озелененная территория, имеющая рекреационное назначение, является объективным критерием для правомерного определения территориальных зон.
Окружной Совет депутатов МО "Зеленоградский муниципальный округ Калининградской области" надлежаще извещен о времени рассмотрения дела, своего представителя не направил. Согласно письменному отзыву, относительно административных исковых требований об оспаривании Генерального плана МО "Зеленоградский городской округ" в редакции Постановления Правительства Калининградской области от 31.03.2021 в„– 166 в части отнесения земельных участков N, N, в„– к функциональной зоне "Зона озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса)", признании недействующими Правил землепользования и застройки муниципального образования "Зеленоградский городской округ", утвержденных решением окружного Совета депутатов муниципального образования "Зеленоградский городской округ" от 31.08.2021 в„– 99, в части отнесения земельных участков N, N, в„– к территориальной зоне Р-1 возражает, вопрос об удовлетворении требования об отмене Правил землепользования и застройки МО "Зеленоградский городской округ" в части установления санитарно-защитной зоны железной дороги оставляет на усмотрение суда.
Заинтересованное лицо ОАО "РЖД", будучи надлежаще извещено о месте и времени рассмотрения дела, своего представителя не направило. Согласно письменному отзыву, земельные участки N, N, в„– не являются территорией полосы отвода железной дороги. Иной информацией в отношении указанного объекта, а также схемой расположения санитарно-защитной зоны на спорном участке ОАО "РЖД" не располагает. Для линий железнодорожного транспорта какие-либо размеры санитарных разрывов (точные, примерные, минимальные) в СанПин 2.2.1/2.1.1.1200-03 не определены, поэтому действует общее правило СанПин 2.2.1/2.1.1.1200-03: величина санитарного разрыва устанавливается в каждом конкретном случае на основании расчетов рассеивания загрязнения атмосферного воздуха и физических факторов. В соответствии с п. 4.10.4.5 Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда, утвержденных постановлением Госстроя России от 27.09.2003 в„– 170, жилая застройка должна быть отделена от железнодорожной линии и станции защитной зоной шириной не менее 200 м, для железнодорожных линий I и II категорий - не менее 150 м; для железнодорожных линий III и IV категорий и не менее 100 м от станционных путей, считая от оси крайнего железнодорожного пути. При размещении железнодорожной линии в выемке или устройства вдоль линии шумозащитных экранов минимальные значения ширины защитной зоны могут быть уменьшены на основании акустического расчета, но не более чем 50 м. Согласно п. 3.2 м "СП 119.13330.2017. Свод правил. Железные дороги колеи 1520 мм. Актуализированная редакция СНиП 32-01-95" (утв. и введен в действие Приказом Минстроя России от 12.12.2017 в„– 1648/пр) категория железнодорожной линии - это показатель функционирования железнодорожной линии, определяемый ее техническими и эксплуатационными параметрами и предназначенный для установления требований к ее устройству при строительстве и содержанию при эксплуатации. Железнодорожный путь на участке Зеленоградск - Пионерский Курорт относится к 3 категории. В рассматриваемом случае участок непосредственно примыкает к полосе отвода железнодорожной дороги на участке Зеленоградск - Пионерский Курорт. Следовательно, на данном участке жилые строения должны быть отделены от железной дороги санитарным разрывом не менее 100 метров, а при условии устройства вдоль линии шумозащитных экранов минимальные значения ширины защитной зоны могут быть уменьшены на основании акустического расчета, но не более чем 50 м.
Административный ответчик глава администрации МО "Зеленоградский муниципальный округ Калининградской области", заинтересованные лица Управление Роспотребнадзора по Калининградской области, Федеральное агентство лесного хозяйства РОСЛЕСХОЗ, Министерство природных ресурсов и экологии Калининградской области о времени и месте рассмотрения дела уведомлены надлежаще, своих представителей в судебное заседание не направили, об отложении дела слушанием ходатайства не заявили.
На основании части 5 статьи 213 КАС РФ судом определено рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.
Выслушав пояснения представителей сторон, заинтересованных лиц, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора о наличии оснований для удовлетворения административного иска, суд приходит к следующему.
Согласно пункту 2 статьи 1, части 1 статьи 9, статье 23 Градостроительного кодекса РФ (далее - ГрК РФ) территориальное планирование является долгосрочным планированием развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.
Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
К документам территориального планирования относятся, в частности, генеральные планы городских округов (пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ).
Согласно статье 23 ГрК РФ генеральный план содержит, помимо иных сведений и документов, карту границ населенных пунктов, входящих в состав поселения или городского округа (пункт 3 части 3, пункт 2 части 5), карту функциональных зон поселения или городского округа, их границы и описание (пункт 4 части 3, пункт 3 части 5), параметры функциональных зон в составе положения о территориальном планировании (пункт 2 части 4).
Материалы по обоснованию генерального плана в текстовой форме содержат, в частности, перечень земельных участков, которые исключаются из границ населенных пунктов, с указанием категорий земель, к которым планируется отнести эти земельные участки, и целей их планируемого использования (пункт части 7 статьи 23 ГрК РФ).
Материалы по обоснованию генерального плана в виде карт отображают, в частности, границы существующих населенных пунктов (пункт 2 части 8 статьи 23 ГрК РФ); особо охраняемые природные территории федерального, регионального, местного значения (пункт 5 части 8 статьи 23 ГрК РФ).
Правообладатели земельных участков и объектов капитального строительства, если их права и законные интересы нарушаются или могут быть нарушены в результате утверждения генерального плана, вправе оспорить генеральный план в судебном порядке (часть 15 статьи 24 ГрК РФ).
В силу ч. 1 ст. 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются, в том числе, в целях обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства. Как указано в ч. 2 этой же статьи, правила землепользования и застройки включают в себя карту градостроительного зонирования.
Частью 3 статьи 9, частями 9 и 10 статьи 31, пунктом 1 части 2 статьи 33, пунктом 2 части 1 статьи 34, частью 15 статьи 35 ГрК РФ закреплен принцип первичности генерального плана как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.
В частности, п. 2 ч. 1 ст. 34 ГрК РФ предусмотрено, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа.
В соответствии с п. 9 ст. 1 ГрК РФ градостроительный регламент - устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, а также применительно к территориям, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному развитию территории, расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности соответствующей территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и расчетные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности указанных объектов для населения.
С учетом приведенных норм закона в пункте 57 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации в„– 3 (2018), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 14 ноября 2018 года, высказана правовая позиция о том, что установление территориальных зон в правилах землепользования и застройки конкретизирует положения документов территориального планирования (генерального плана) в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам.
Частью 3 статьи 9, частями 9, 10 статьи 31, пунктом 1 части 2 статьи 33, пунктом 2 части 1 статьи 34, частью 15 статьи 35 ГрК РФ установлен принцип первичности генерального плана перед правилами землепользования и застройки как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития.
Постановлением Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года в„– 166 "О внесении изменений в генеральный план муниципального образования "Зеленоградский городской округ" утвержден генеральный план муниципального образования "Зеленоградский городской округ" в актуальной редакции.
Постановление подписано Губернатором Калининградской области, текст постановления в полном объеме размещен на официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru 2 апреля 2021 года.
Постановление вступило в силу 12 апреля 2021 года.
Порядок принятия и опубликования Постановлением Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года в„– 166 являлись предметом проверки по административному делу в„– 3а-174/2021.
Правила землепользования и застройки МО "Зеленоградский городской округ" утверждены решением окружного Совета депутатов МО "Зеленоградский городской округ" Калининградской области от 31 августа 2021 года в„– 99, порядок их принятия и опубликования являлись предметом рассмотрения по административному делу 3а-38/2022.
Установлено, что К. на основании соглашений от 20 июня 2016 года, 3 ноября 2016 года и 5 апреля 2017 года является арендатором земельных участков N, N, N, каждый площадью 800 кв. м, в соответствии с договором аренды от 4 июля 2014 года в„– <...> в редакции соглашения в„– <...> от 27 февраля 2015 года.
Данные земельные участки образованы 16 февраля 2015 года из земельного участка в„– площадью 53780 кв. м, категория - земли населенных пунктов, разрешенное использование - под строительство объектов рекреационного и лечебно-оздоровительного назначения (земельные участки домов отдыха и пансионата), местоположение: <адрес>, отнесенный ко второй зоне округа санитарной охраны курорта федерального значения Зеленоградск.
Этот участок был предоставлен 4 июля 2014 года ООО "Империя" на основании договора аренды указанного земельного участка сроком на 10 лет, который зарегистрирован в ЕГРН 28 июля 2014 года.
В последующем права и обязательства арендатора ООО "Империя" на образованные земельные участки из участка в„– были переданы иным лицам.
На дату образования земельных участков N, N, в„– действовал Генеральный план МО "Зеленоградское городское поселение", утв. решением городского Совета депутатов от 17 октября 2012 года в„– 157, согласно которому данная территория была отнесена к функциональной зоне "Гостиницы и гостиничные комплексы". В этот же период действовали Правила землепользования и застройки, утв. решением городского Совета депутатов от 12 декабря 2012 года в„– 173, в соответствии с которыми этот участок относился к территориальной зоне ОДЗ4 "Зона обслуживания объектов, необходимых для осуществления производственной и предпринимательской деятельности".
24 июня 2019 года решением окружного Совета депутатов МО "Зеленоградский городской округ" в„– 320 был утвержден Генеральный план данного муниципального образования, согласно карте функциональных зон которого земельные участки N, N, в„– отнесены к функциональной зоне делового, общественного и коммерческого назначения.
Постановлением Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года в„– 166 внесены изменения в указанный Генеральный план. Согласно ним спорные земельные участки отнесены к функциональной зоне "Зона озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса)", в которой запрещено строительство объектов капитального строительства.
Согласно п. 42 Положения о территориальном планировании в составе генерального плана городского округа функциональная зона озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса) предназначена для размещения городских парков, скверов, садов, бульваров, набережных, городских лесов, зеленых насаждений, предназначенных для благоустройства территории, размещения плоскостных спортивных сооружений.
В соответствии с актуальными Правилами землепользования и застройки МО "Зеленоградский городской округ", утвержденными решением окружного Совета депутатов МО "Зеленоградский городской округ" Калининградской области от 31 августа 2021 года в„– 99, земельные участки находится в территориальной зоне Р-1 - зона городских парков, скверов, садов, бульваров, зеленых насаждений общего пользования. Градостроительный регламент этой зоны предусматривает размещение парков культуры и отдыха, площадок для занятий спортом, природно-познавательный туризм, улично-дорожной сети, благоустройство территории, то есть действующим градостроительным регламентом возведение капитальных строений на земельных участках N, N, в„– не предусмотрено. Кроме того, в соответствии с Картой зон с особыми условиями использования территории Правил эти земельные участки находятся в границах санитарно-защитной зоны железных дорог.
Отнесение земельных участков на указанной территории, в том числе N, N, N, к зоне озелененных территорий Министерство градостроительной политики Калининградской области мотивирует неопределенностью относительно их принадлежности к лесному фонду, что послужило причиной отказа в согласовании изменений, вносимых в Генеральный план МО "Зеленоградский городской округ", со стороны Рослесхоза.
Согласно ответам Министерства природных ресурсов и экологии Калининградской области от 13 сентября 2022 года в„– 5639-ОС, Департамента лесного хозяйства по Северо-Западному Федеральному округу (Рослесхоз) исх. в„– 18274/04 от 16 декабря 2022 года с приложением графических материалов, земельные участки N, N, в„– не имеют пересечений с землями лесного фонда.
Таким образом, оснований для отнесения земельных участков N, N, в„– к функциональной зоне озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса), оно явно не соответствует принципу соблюдения паритета интересов правообладателя участка и публичных интересов. Аргумент административного ответчика о том, что такое функциональное зонирование отвечало интересам сохранения лесного фонда в условиях неопределенности его границ и по существу носит временный характер, принят быть не может, поскольку противоречит положениям п.п. 2 п. 5 ст. 27, ст. 101 ЗК РФ, ч. 1 ст. 21 ГрК РФ.
Согласно положениям части 3 статьи 9, частям 9 и 10 статьи 31, пункту 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации должен быть соблюден принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану.
Поскольку установленная в границах земельных участков N, N, в„– Правилами землепользования и застройки МО "Зеленоградский городской округ", утв. решением окружного Совета депутатов МО "Зеленоградский городской округ" Калининградской области от 31 августа 2021 года в„– 99, территориальная зона рекреационного назначения - зона городских парков, скверов, бульваров, зеленых насаждений общего пользования (индекс Р-1) производна от оспоренной функциональной зоны "Зона озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса)", то и указанный нормативный акт подлежит признанию недействующим и не подлежащим применению в части установления территориальной зоны применительно к данным земельным участкам.
В силу п. 1 ч. 8 ст. 26 Федерального закона 03.08.2018 в„– 342-ФЗ до 1 января 2025 года зоны с особыми условиями использования территорий считаются установленными в случае отсутствия сведений о таких зонах в Едином государственном реестре недвижимости, если такие зоны установлены до 1 января 2022 года решением исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, принятым в соответствии с законодательством, действовавшим на день принятия этого решения.
Санитарно-защитные зоны устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор. Положение о санитарно-защитных зонах утверждается Правительством Российской Федерации (п. 2 ст. 12 Федерального закона от 30.03.1999 в„– 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения").
В соответствии с названной нормой Правительством Российской Федерации Постановлением от 03.03.2018 в„– 222 утверждены Правила установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон.
Требования, предъявляемые к санитарно-защитным зонам, порядок их установления определен СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" (далее - СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03). При этом положения названных санитарных правил распространяются на размещение, проектирование, строительство и эксплуатацию вновь строящихся, реконструируемых промышленных объектов и производств, объектов транспорта, связи, сельского хозяйства, энергетики, опытно-экспериментальных производств, объектов коммунального назначения, спорта, торговли, общественного питания и др., являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека. В отношении линейных объектов, к которым относятся железнодорожные пути, предусмотрены санитарные разрывы (п. 1.4 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03). При этом понятие санитарного разрыва не является идентичным понятию охранной зоны, к которой относятся территории, прилегающие с обеих сторон к полосе отвода и в границах которых устанавливается особый режим использования земельных участков (частей земельных участков) в целях обеспечения сохранности, прочности и устойчивости объектов железнодорожного транспорта, в том числе находящихся на территориях с подвижной почвой и на территориях, подверженных снежным, песчаным заносам и другим вредным воздействиям (ст. 2 Федерального закона от "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации").
Как установлено в ходе рассмотрения дела, проект санитарно-защитной зоны или санитарного разрыва для железнодорожного пути на участке Зеленоградск - Пионерский Курорт не разрабатывался.
Вопросы установления размера и границ санитарно-защитной зоны, санитарного разрыва не отнесены к полномочиям органов местного самоуправления; отображению же в документах территориального планирования и градостроительного зонирования подлежат зоны с особыми условиями использования территории, которые определены с соблюдением требований законодательства.
При таких обстоятельствах оснований для отображения на Карте зон с особыми условиями использования территории Правил землепользования и застройки МО "Зеленоградский городской округ", утвержденных решением окружного Совета депутатов МО "Зеленоградский городской округ" Калининградской области от 31 августа 2021 года в„– 99, санитарно-защитной зоны железных дорог не имелось.
Таким образом, Постановление Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года в„– 166 "О внесении изменений в генеральный план муниципального образования "Зеленоградский городской округ" подлежит отмене в части отнесения земельных участков N, N, в„– к функциональной зоне "Зона озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса)"; Правила землепользования и застройки МО "Зеленоградский городской округ", утвержденные решением окружного Совета депутатов МО "Зеленоградский городской округ" Калининградской области от 31 августа 2021 года в„– 99, следует отменить в части отнесения земельных участков N, N, в„– к территориальной зоне рекреационного назначения - зоне городских парков, скверов, бульваров, зеленых насаждений общего пользования (индекс Р-1), а также к санитарно-защитной зоне железных дорог.
Оспоренные нормативные акты подлежат признанию недействующими с даты вступления решения суда в законную силу, так как они применялись и на основании них были реализованы права граждан и организаций.
Руководствуясь ст.ст. 175-180, 215 КАС РФ, суд

решил:

Административное исковое заявление К. удовлетворить.
Признать недействующими и не подлежащими применению с даты вступления решения суда в законную силу:
- Постановление Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года в„– 166 "О внесении изменений в генеральный план муниципального образования "Зеленоградский городской округ" в части отнесения земельных участков N, N, в„– к функциональной зоне "Зона озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса)";
- Правила землепользования и застройки МО "Зеленоградский городской округ", утвержденные решением окружного Совета депутатов МО "Зеленоградский городской округ" Калининградской области от 31 августа 2021 года в„– 99 в части отнесения земельный участков N, N, в„– к территориальной зоне рекреационного назначения - зоне городских парков, скверов, бульваров, зеленых насаждений общего пользования (индекс Р-1), к санитарно-защитной зоне железных дорог.
Решение подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании Министерства градостроительной политики Калининградской области.
Решение может быть обжаловано в Первый апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца с даты составления мотивированного решения.
Мотивированное решение изготовлено 2 февраля 2023 года.

Судья
Д.В. Шубин


------------------------------------------------------------------